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    关于备案审查工作的实践与探索

    【字号       发布时间:2018-12-12 信息来源:null 浏览次数:692次
     

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    关于备案审查工作的实践与探索

    市人大常委会备案审查委  秦久勇

    对规范性文件进行备案审查,是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是国家权力机关行使监督权的重要手段,以保障宪法和法律得到有效实施。近年来,党中央和全国人大对这项工作不断有新的要求和部署,社会上对这项工作的关注度也越来越高,也促使我们把这项工作当作人大常委会行使监督职权的重要内容来抓。

    一、我市开展备案审查工作的基本情况

    备案审查制度既是一项宪法性制度,也是一项重要的宪法监督制度。依法治国,首先是依宪治国。贯彻实施好宪法的一个重要方面,就是要完善宪法监督制度,坚决纠正违宪违法行为。通过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行备案审查,纠正或者撤销违宪违法的法规和条例,从而维护宪法权威,维护法制统一。

    在立法法和监督法出台后,2007年,辽宁省人大常委会制定了监督法实施办法,明确了备案审查工作的方向和任务;2008年又制定了《辽宁省人大常委会规范性文件备案审查工作程序》,规范了具体的工作流程。在这个背景下,我们鞍山市开始积极推进备案审查的相关工作。

    在机构设置方面,2008年,在市人大常委会法工委内成立了备案审查处,负责规范性文件的备案审查工作。2011年,我市又设立了专门工作机构,成立了市人大常委会备案审查工作委员会,作为备案审查的专责机构,确定了8项职能。市政府及办公厅和各县(市)区人大常委会为规范性文件上报单位。目前,各县(市)区人大常委会也大多设立了专门的工作机构,没有专门机构的则设立在其它的部门内。

    在制度建设方面,我们边实践边探索边完善,逐步建立健全备案审查工作机制。从2008年起即着手建章立制,出台了《鞍山市人大常委会对规范性文件备案审查的规定》,明确了工作程序。2012年,根据省人大常委会备案审查工作会议精神又进行了一次修改。2014年,在认真学习借鉴全国人大和各地方人大工作经验的基础上,结合鞍山实际, 我们制定出台了《鞍山市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》,对规范性文件备案审查的概念、范围、备案审查机构职责分工、审查方式及标准、审查的处理程序等内容进行具体规定,实现了备案审查工作规范化、标准化和法制化。这个条例在辽宁省是率先制定的,在全国较大市中也是较早制定的,具有鲜明的鞍山特色。

    在工作成果方面,自2008年全面开展备案审查工作至今,我们共备案审查市政府及办公厅和下一级人大常委会报送的规范性文件361件,主动审查纠正3件;办理市民提出的审查建议13件,对其中5件规范性文件予以了纠正,包括《鞍山市住宅专项维修资金管理办法》(鞍山市人民政府令第169号)、《鞍山市70周岁以上老年人免费乘坐公交车暂行办法》(鞍政办发〔2007〕86号)和《鞍山市60至69周岁老年人错时半价优惠乘坐公交车暂行办法》(鞍政办发〔2009〕25号)等规范性文件,虽然数量上不多,但工作做得很实。应该说,我市的备案审查工作经过多年的运行,在市政府和各县(市)区人大常委会的共同努力下,真正取得了维护法制统一的法律效果、保障公民合法权益的社会效果。

    二、着重把握的几个关键问题

    自开展备案审查工作以来,我们在实践中不断探索创新,及时总结经验和成果,逐步明确了备案审查范围、确定了审查标准和方式、规范了审查程序、理顺了审查机制,保证了备案审查工作取得实效。

    1.关于备案审查范围。首先要说明的是,关于规范性文件的备案审查范围,虽然立法法和监督法进行了规定,但这些规定较为原则,缺乏操作性,致使各地在实践中认识不统一,存在不同做法。我们在制定备案审查条例过程中,就此问题与全国人大、省人大及有关方面请示、联系,反复研究,重点放在规范性文件是否在一定范围内具有普遍约束力和反复适用性上。在依据上位法的基础上,条例采用了概括与列举相结合的方式对应当报送备案的规范性文件作出了规定,明确了市政府规章、决定、命令、市政府办公厅发布的规范性文件和各县(市)区人大常委会的决议、决定,报市人大常委会备案审查。同时,又规定了政府与其他机关联合发布的规范性文件和地方性法规授权人民政府及其有关部门或者其他组织制定的与地方性法规相配套的规范性文件也要报送市人大常委会备案审查。

    2.关于审查的标准。正确把握审查标准,是做好备案审查工作的关键环节。按照立法法和监督法的精神,审查规范性文件的基本标准主要包括:一是超越法定权限;二是剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加了公民、法人和其他组织的义务;三是同法律、法规等上位法相抵触;四是同上级和本级及其常委会的有关决议、决定相抵触;五是同一效力层级的规范性文件(或者规范性文件相互之间)对同一事项的规定不一致;六是违反法定程序;七是其他不适当的情形,应当予以改变或者撤销的。我们在实践中,主要把握合法性和适当性来开展审查工作。

    合法性审查侧重以下方面:一是看是否突破立法法规定,超出权限范围制定规范性文件;二是看是否超越权限设定行政许可、行政处罚、行政强制等;三是看是否超出立法权限范围,减损公民、组织权利或者增加公民组织义务等。总的来说,坚持合法性标准,要求不得与法权相抵触、不得与法条相抵触、不得与法义相抵触。

    适当性审查主要是对规范性文件的内容是否客观、适度,是否符合公平正义等法律理性,是否符合本地区实际情况和管理需要等进行审查,体现对实质正义的追求。由于法律只有概括性规定,没有具体情形,对于“不适当”的审查难度往往比较大。我们在工作中主要把握几点:一是是否客观适度,二是权利与义务是否明显不平衡,三是同层级规范性文件之间是否彼此协调、相互衔接等。比如我们在审查政府规章《鞍山市传染病病人收治管理办法》时,就着重对其合法性和适当性进行审查。

    3.关于审查的方式。对规范性文件进行审查,主要采取被动审查和主动审查两种方式。

    被动审查。当国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民对有关规范性文件提出审查要求或者审查建议时,市人大常委会要进行被动审查。“提出审查要求”和“提出审查建议”的内涵有所不同。提出审查要求是正式审查的启动程序,一旦有权机关提出了审查要求,就要进入正式的审查程序;而提出审查建议,能否进入正式审查程序,还要经过研究进行区分,看是否必要。这样区分主要是因为审查建议的来源很广泛,对建议审查的法规不可能一概进入正式审查程序。做出这样的区分有利于集中工作精力,提高审查效率。公民、组织向人大常委会提出审查建议,是公民、组织的法定权利,也是公民对立法工作进行监督的一种方式,应当认真对待。

    主动审查,是指在没有提出审查要求或审查建议的情况下,专门委员会或者人大常委会工作机构主动对备案的规范性文件进行审查研究。主动审查有利于及时纠正规范性文件中明显存在的不合法、不适当的情形,以避免或减少规范性文件对公共利益的潜在损害。

    4.关于审查的程序。我们根据有关法律、法规,确定了启动审查程序的三种主要情形:一种是接受备案的机关对收到报备的规范性文件进行的审查;一种是因法定国家机关提出审查要求而进行的审查;最后一种是因法定国家机关以外的机关、公民、组织提出审查建议而进行的审查。在正式启动审查程序后,我们在机构职责明确的基础上,对审查工作程序作出了具体规定,包括六个方面:第一,备案审查委把被审查的规范性文件及时分送有关的专门委员会、常委会工作机构,并进行研究、初步审查,提出办理建议和审查意见;第二,备案审查委、专门委员会、常委会工作机构审查规范性文件时,可以要求制定机关说明情况或者补充材料,也可以组织召开会议听取相关部门、社会各界意见;第三,专门委员会、常委会工作机构经审查,认为规范性文件存在不适当情形的,提出初审意见,经备案审查委再次审查后报主任会议讨论,主任会议通过后由备案审查委将审查意见交制定机关办理;第四,制定机关按指定时间向备案审查委反馈是否修改或者废止的意见。备案审查委应当及时将制定机关的书面反馈意见送有关的专门委员会、常委会工作机构;第五,制定机关按所提意见修改或者废止的,不再进行审查,并重新报备;按所提意见部分修改的,应当进行再次审查;对不予修改或者不予废止的,备案审查委应当向主任会议报告有关审查情况,经主任会议同意,以常委会办公厅文件向制定机关提出自行修改或者废止的书面审查意见;第六,制定机关对规范性文件仍不予修改或者废止的,备案审查委、有关的专门委员会、常委会工作机构可以向主任会议提出撤销该规范性文件的建议、议案,由主任会议提请常委会会议审议决定。

    备案审查委与各专门委员会、工作机构的关系。条例在确定备案审查委为专责机构的同时,又将市人大各专门委员会、常委会其他工作机构作为规范性文件的专业审查机构,共同承担审查工作,保证严肃性和权威性。从几年来的工作实践看,我们按照统一受理、分工负责、相互配合的原则,对备案审查专责机构与专门委员会、工作机构进行合理分工,既发挥了备案审查委的综合协调作用,更发挥了专门委员会、工作机构的专业优势,各部门都积极履职、尽心尽责,确保了备案审查工作健康有序开展。

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